2.0 ANTECEDENTES Y CONSECUENCIAS DE LAS TENDENCIAS HISTÓRICAS

Este apartado pretende proporcionar un fundamento para el análisis de las tendencias de crecimiento de las áreas metropolitanas de Panamá y Colón. Debido a las singulares circunstancias históricas del país, que asientan los distintivos patrones de desarrollo observados en la actualidad, el proceso de evolución urbana de las áreas urbanas debe sopesarse cuidadosamente en cualquier intento de formular criterios de planificación para estas áreas.

Toda discusión sobre el desarrollo urbano de Panamá debe partir de la consideración del papel de esta nación como eje de tránsito comercial entre los océanos Atlántico y Pacífico. En particular, la evolución urbana de Panamá se vio determinada por la presencia del Canal y de sus actividades, y por el consecuente fortalecimiento de la posición de la nación como enlace interoceánico.

Como se explica más adelante, la antigua Zona del Canal, al dividir el país en dos, indujo de manera decisiva la fragmentación de las áreas metropolitanas del Pacífico y del Atlántico y, por conducto de un sistema rectilíneo de ejes viales (en oposición a radiado), contribuyó a establecer el patrón característico de desarrollo lineal que impera hasta hoy. Al mismo tiempo, al reforzar la supremacía del eje urbano terminal Panamá-Colón, la presencia del Canal acentuó la dependencia por parte del resto del país de esas dos ciudades, estableciendo así las "áreas metropolitanas" que son objeto del presente estudio (ver el Mapa 2.1).

2.1 El Área Metropolitana de Panamá

Desde el descubrimiento y conquista de América, la angosta franja hoy ocupada por la Región Metropolitana de Panamá fue ruta obligada para el transporte y envío de las riquezas del nuevo continente. Esta función de tránsito por caminos de mulas y a lo largo del Chagres sentó tempranamente los rasgos fundamentales de la ciudad de Panamá y las actividades económicas de sus habitantes. Asimismo, dicha función contribuyó a consolidar las bases de una evidente diferencia entre esta zona de tránsito y el interior agrícola y pecuario del país.

En contraste con otros países latinoamericanos, Panamá creció al impulso del comercio exterior. El grado de vinculación de los grupos sociales con capitales extranjeros fue definiendo los espacios ocupados por los sectores de altos y bajos recursos. Los ciclos de auge o recesión económica y su efecto sobre el tránsito interoceánico por el Istmo se reflejan, particularmente, en el crecimiento o decrecimiento de la población de la Región Metropolitana.

Así, por ejemplo, desde el cierre de las Ferias de Portobelo (1739) hasta la era del oro californiano (1848), la economía panameña se empobreció, afectando la población de la ciudad de Panamá. Tanto fue así que, según el historiador J. A. Susto, para 1843 seis ciudades del país superaban en población a la ciudad de Panamá, que sólo contaba con 4,897 habitantes.

Más adelante, la necesidad de transportar mercancías y viajeros, y la naciente navegación a vapor, plantean la necesidad de un transporte rápido y seguro entre las dos costas. Así, Colombia otorga un contrato a una compañía norteamericana para la construcción, en Panamá, del primer ferrocarril interoceánico de América. El ferrocarril acortó en seis horas el cruce de un océano a otro y multiplicó la capacidad de mover carga y viajeros, monopolizando la ruta del oro californiano hasta 1869, cuando Estados Unidos construye su Ferrocarril Transcontinental.

Durante su construcción, el ferrocarril llegó a contratar hasta 7,000 hombres. Para 1863, con el auge californiano, la población de la capital panameña había crecido más del doble, alcanzando los 13,000 habitantes . Sin embargo, completada la obra, la expulsión de la masa obrera deprimió la situación económica y social, ocasionando estallidos populares entre los que destaca el denominado "Incidente de la Tajada de Sandía", en 1856.

Ante esta nueva crisis, la población de la ciudad de Panamá se contrae en 1870 a 10,000 habitantes, volviendo a aumentar en diez años después a 18,000 personas con las obras del canal francés. Al fracasar el canal francés, la población decae nuevamente, para repuntar con los inicios de las obras del Canal por los norteamericanos. En 1905 había en la capital apenas 22,000 personas. Para 1917, tres años después de haber concluido la obra, se alcanzaban los 59,500 habitantes .

El Canal cambia la fisonomía de la ciudad de Panamá: a él se debe el surgimiento de una masa urbana contemporánea, los miles de obreros, extranjeros en su mayoría, que generan gran demanda de viviendas, beneficiando a los propietarios de los bienes inmuebles. Sin embargo, algunos rasgos estructurales permanecen, si bien se manifiestan de diferente manera.

Por ejemplo, durante el siglo XVIII y XIX, los grupos sociales de la urbe se diferenciaban en el uso del suelo por una férrea segregación espacial: en el "intramuros" de la ciudad amurallada vivían las familias de altos ingresos, blancos, criollos, vinculados a las empresas extranjeras del transporte interoceánico y con fuertes intereses inmobiliarios; en el "extramuros" (fuera de las murallas) vivían los grupos sociales bajos, conformados por los pobres, los antillanos, chinos, europeos y trabajadores latinoamericanos, quienes se asentaban en lo que era conocido como los arrabales de Santa Ana (ver Figura 2.1-1).

Luego, en 1909, el gobierno panameño convino con Estados Unidos que en la Zona del Canal debían vivir solamente aquellas personas vinculadas directamente a las actividades canaleras, con lo que la segregación espacial se perpetúa y, de hecho, se agudiza. Si bien, concluido el Canal, se abandona el viejo patrón colonial "intramuros-extramuros" y surge una nueva configuración urbana con grupos sociales correspondientes, la Zona del Canal continúa funcionando como una ciudad paralela .__arriba

FIGURA 2.1-1
Panamá "La Nueva",
Intramuros y Extramuros (Arrabales), Siglo XVII-XVIII

Fuente: Patrimonio Mundial, Solicitud de Panamá, 1995

Entre 1920 y 1930, se fundan nuevos núcleos urbanos populares, varios kilómetros fuera del perímetro urbano entonces establecido. Estos nuevos poblados traen aparejada, en algunos casos, una identidad étnica, al ser conformados por trabajadores cesantes de las obras del Canal, en su mayoría población negra de habla inglesa de las Antillas.

La Segunda Guerra Mundial tuvo un gran impacto en el país, sobre todo en lo que hoy es la Región Metropolitana. Entre 1936 y 1940, la población capitalina creció de 80,000 a 112,000 habitantes, haciéndose más patente este aumento en las áreas suburbanas de Río Abajo, San Francisco de la Caleta, Las Sabanas y Arraiján.

La década del 40, además, trae a escena un nuevo actor en la construcción de propiedad inmobiliaria: el Estado. A través de la Caja del Seguro Social (CSS) se invirtieron, directa o indirectamente, cerca de B./ 120 millones, que por su monto en la época, significaron un importante impulso para el crecimiento de la ciudad capital.

En 1946, el Estado construye los barrios de Miraflores y Betania, con el apoyo financiero de la CSS. En estos barrios se asienta una población de estratos medios, conformada por educadores. Otro proyecto estatal financiado por la CSS fue la construcción de la barriada No.1 de Juan Díaz, iniciada en 1950, que se convirtió en punto de arranque de nuevas áreas de expansión del nuevo suburbio.

Para finales de esta época, la ciudad de Panamá expresaba ya la lógica de expansión que asumiría en décadas posteriores, condicionada por el enclave canalero, el monopolio de la propiedad urbanizable y lo que eventualmente se empezó a manifestar como debilidad del Estado en materia de vivienda. Por un lado estaban las urbanizaciones céntricas, bien dotadas de servicios, en donde la iniciativa privada construía para sectores de ingresos altos y medios. Por el otro lado, las barriadas de la periferia se convierten en el albergue por excelencia de los sectores de bajos ingresos, sin dotación de infraestructura y caracterizados por la autoconstrucción.

Los años 60 constituyen, con los de la Segunda Guerra Mundial, los de mayor crecimiento de la economía. El Estado empieza a jugar un papel más directo en la acumulación. Las exportaciones se triplican y la venta de bienes crece a una tasa de 12.9% anual entre 1961 y 1970.

En este período también se profundiza la sustitución de importaciones. La importaciones de productos alimenticios, que en 1951 representaban el 19.9% del total de importaciones, bajan a 15.1% en 1955 y a 12.1% en 1960. En los sectores más dinámicos del agro, la penetración de relaciones de producción específicamente capitalistas se acelera a tal grado que los asalariados -que en 1950 representaban un 4.5% de la fuerza laboral agrícola- en 1961 ya representaban un 22.8%. Sin embargo, al final de la década, la sustitución de importaciones se estanca.

El crecimiento desmesurado de los años del 60 explica la mayor migración del campo a la ciudad registrada en la historia republicana. Por un lado, la industrialización que genera el período de sustitución de importaciones y por otro, la incursión de capital en el campo, desplazan grandes sectores del interior del país a buscar nuevas fuentes de empleo. Las áreas de mayor recepción urbana resultan ser San Miguelito, el sector de la carretera Transístmica hacia las Cumbres-Alcalde Díaz y Tocumen.

Buena parte de este crecimiento es espontáneo, y se efectúa mediante la toma de tierras y la autoconstrucción, generalmente extendiéndose y densificando antiguas áreas de invasión: "La superficie ocupada por viviendas autoconstruidas en la ciudad de Panamá pasa de 180 hectáreas en 1959, a 403 en 1970 y a 1,172 en 1980; la población crece de 20,000 a 74,000 y 151,000 personas, respectivamente" (ver Figura 2.1-2).__arriba

FIGURA 2.1-2

La Toma de Tierras y la Autoconstrucción Empujaron el Crecimiento de la Ciudad de Panamá Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW

Las empresas de bienes raíces concentran sus esfuerzos en el sector intermedio de la ciudad, entre el Casco Viejo y las nuevas áreas ocupadas por la población que genera la autoconstrucción, concentrando su radio de acción en Bella Vista, San Francisco, Betania y en menor medida en Pueblo Nuevo, Río Abajo y Parque Lefevre, atendiendo las nuevas demandas de sectores de ingresos medios y altos.

Más que el patrón o el estilo de crecimiento -agotado el espacio para el crecimiento sustitutivo en el segundo quinquenio de los 60, y comprometida la expansión general de la economía que caracterizó el primero- en esta época toman cuerpo dos proyectos "alternativos" de desarrollo: por un lado, la pretensión de continuar el desarrollo de los sectores productivos mediante transferencias de excedentes, a través del Estado, desde los sectores terciarios; por otro lado, un proyecto que postula la "hongkongnización" de Panamá: es decir, abrir aún más la economía al capital extranjero, propiciar una mayor internacionalización de los sectores terciarios y controlar el costoso desarrollo industrial, anulando la sobreproducción.

En 1968, el vacío político, el desgaste institucional, el esprit de corps de la oficialidad de la Guardia Nacional y el grado de autonomía logrado desde su militarización en 1953, lleva a un grupo de oficiales a ocupar el Estado. A cinco semanas del golpe, el gobierno militar hizo público un programa básico que incluía la ampliación la Zona Libre de Colón, la conversión del aeropuerto de Tocumen en un centro de producción y reventa de bienes y servicios al transeúnte y el otorgamiento de incentivos a la carga aérea, al turismo y a la promoción de Panamá como centro financiero internacional .

Básicamente, en los años 70, la modernización corre a cuenta del Estado y se consolidan las líneas de crecimiento de la capital que perduran hoy, con una distribución de los usos de suelos que responde a las políticas económicas impulsadas en la época. Este uso de suelo expresa la ubicación de los grupos sociales en el espacio urbano.

La inmigración del campo a la ciudad, que empezó a generarse en la década del 60 con una tasa de crecimiento anual para la provincia de Panamá del 4% (ver Tabla 2.1-1), se acelera en los años 70, alcanzando una tasa anual de 4.7% y dando pie a la constitución del Distrito Especial de San Miguelito a partir de inmigraciones masivas del interior (sobre todo de Azuero y Veraguas).

Un elemento importante en este crecimiento es el empuje del Centro Bancario Internacional, institucionalizado en 1970, que se complementa con otros dos elementos que constituyen propiamente el Centro Financiero Internacional: un Centro Internacional de Reaseguros y el Banco Latinoamericano de Exportaciones.__arriba

TABLA 2.1-1
Crecimiento de la Población de la República de Panamá y la Provincia de Panamá, 1911-1994

Fuente: Contraloría General de la República, D.E.C. "Panamá en Cifras. Nov./93" pp 23.
1 Excluye la población civil y militar residente en el área canalera bajo control militar estadounidense.

Las nuevas obras de infraestructura vial y de construcción de viviendas que desarrolla el Estado también juegan un papel importante atrayendo el crecimiento poblacional. Las primeras incluyen, en este período, la construcción de la carretera Ricardo J. Alfaro (Tumba Muerto), que abre un nuevo sitio de expansión para sectores de ingresos altos y medio-altos. La Tumba Muerto en los años 70 y las vías Juan Pablo II y de la Amistad en los 80, valorizaron marcadamente las tierras inmediatas. En estas construcciones participó directamente la iniciativa privada que, tan pronto se construyó la vía, inició la edificación de centros comerciales y condominios.

Los altos ingresos requeridos para acceder a estos tipos de vivienda impedían a familias profesionales jóvenes establecerse en ellas. Por otro lado, el proceso de urbanización conllevó la expulsión de la población de bajos ingresos (por ejemplo, la barriada Loma Fruta de La Pava, viejo poblado de invasión al lado de la Cervecería Nacional, y el traslado de sus habitantes al poblado de Cerro Batea, en San Miguelito).

Un sector de crecimiento de la ciudad que se refuerza en los años 70, y que se convierte en la mayor área de crecimiento de la ciudad, es el sector este, hacia Tocumen. La topografía benigna y la mejor opción de acceso a los servicios públicos, refuerzan esta tendencia. Tocumen es también un importante receptor de población de muy bajos ingresos, que implementa la autoconstrucción como el principal pivote de soluciones de viviendas. Este crecimiento se une ya con Pacora hacia el este.

Por su parte, la construcción del aeropuerto internacional de Tocumen, y el mejoramiento de sus vías de acceso, refuerzan el crecimiento poblacional hacia este sector. Sin embargo, el uso del suelo tiene diversos matices a lo largo de tan importante vía de la ciudad. Así, la población de Pedregal y Las Mañanitas surge como barrio de invasión, cuya población es de bajos ingresos.

Otro ramal importante de crecimiento de la ciudad ha dado hacia el norte, a lo largo de la carretera Panamá-Colón en la zona Transístmica. Los corregimientos de Las Cumbres y Chilibre concentran su población a lo largo de esta carretera. El área cuenta con una topografía altamente irregular, que no ha sido fuertemente impactada por el proceso de urbanización, y representa una población de alrededor de 100,000 habitantes que ha crecido más de un 4.0% anual en la última década.

Las Cumbres es un corregimiento donde se encuentran establecidos importantes centros industriales, pero que se caracteriza por la heterogeneidad de usos de suelo por parte de sectores de diferentes niveles de ingreso, entre los que se destacan Alcalde Díaz, La Cabima, María Henríquez y Gonzalillo, los mayores sitios de asentamiento de bajos ingresos, productos de la toma de tierras en los años 60 y 70. La dotación de los servicios básicos en esta área es altamente insuficiente. En toda el área de Chilibre y las Cumbres, por ejemplo, no existe una sola escuela con segundo ciclo.

Es importante señalar que estos corregimientos, en su mayor parte, están dentro de la Cuenca Hidrográfica del Canal: Chilibre en su totalidad y Las Cumbres en más del 50% de su población. La intensidad del desarrollo, sobre todo a través de grandes barriadas comerciales, podría afectar este importante recursos hídrico que garantiza tanto el funcionamiento del Canal como el abastecimiento de agua potable para la ciudad de Panamá.

Otras dos áreas que consolidaron su crecimiento en estas últimas décadas fueron el Distrito Especial de San Miguelito y el sector oeste de la ciudad, al otro lado del Puente de las Américas. San Miguelito, con cerca 50 kilómetros cuadrados de superficie, poseía una densidad en 1990 de 4,969 habitantes por kilómetro cuadrado -representando la más alta densidad de concentración poblacional. San Miguelito contaba en 1990 con 248,443 habitantes, distribuidos en cinco corregimientos (ver Tabla 2.1-2).

Por su parte, los distritos de Arraiján y La Chorrera, tradicionalmente, habían sido paso obligado de inmigrantes cuyo destino era la ciudad de Panamá. Sin embargo, este sector se ha convertido en una importante área de crecimiento para ciudades-dormitorio de la población que labora en la zona central.
TABLA 2.1-2
Superficie, Población y Crecimiento
del Área Metropolitana de Panamá, por Distrito, 1980-1990

Fuente: Dirección de Estadística y Censo.
1 Tasa de Crecimiento Anual

En resumidas cuentas, se puede afirmar que las tendencias de crecimiento del área metropolitana de Panamá se han mantenido hacia el este de la ciudad, hacia el norte y hacia el oeste. Este crecimiento ha respondido a las tendencias del mercado y no a una planificación por parte del Estado. Mientras los corregimientos localizado en el Casco Viejo de la ciudad han mostrado un decrecimiento o crecimiento negativo, nuevos nodos incipientes o centros comerciales como El Dorado y los Pueblos han aparecido fuera del centro tradicional. La población de bajos ingresos, ante el problema de la concentración de la propiedad de la tierra urbana, la valorización del suelo en la urbe y sus bajos ingresos tiende, y tenderá, a ubicarse en las afueras de las nuevas fronteras de la ciudad de Panamá.

Básicamente, la iniciativa privada ha incursionado solamente en la construcción de viviendas para sectores de altos y medios ingresos. La demanda de vivienda y de servicios básicos sigue estando en déficit para amplios sectores de la población de bajos recursos. Además, se puede observar la ausencia de un transporte adecuado, que no sólo contemple las grandes rutas comerciales y de movilización de mercancías, sino que responda a las demandas de movilización de amplios sectores de la población. Ignorar estos y otros factores sólo llevaría a empeorar la situación actual. Sin embargo, la reversión de las tierras del Canal, las iniciativas de incorporación del capital privado a la construcción de vivienda de interés social la aprobación de las leyes que constituyen el Plan General y el Plan Regional en las inversiones e interés internacional en proyectos portuarios, industriales e infraestructura en la Región Interoceánica (Áreas Revertidas del Canal), el Plan Maestro de Desarrollo de Turismo (IPAT), grandes proyectos de infraestructura como los Corredores Sur y Norte, Programa de Optimización de los Sistemas de Agua Potable en la Ciudad de Panamá, línea de conducción de agua potable, Chilibre, Tocumen, Proyecto Laguna Alta y políticas de descentralización de educación, etc., representan un conjunto de oportunidades únicas para racionalizar el patrón de crecimiento y lograr un desarrollo armonioso de esta área metropolitana.

Una serie de planes concernientes al àrea del pacífico se elaboraron con anterioridad al Plan Metropolitano; entre estos destacan los que se incluyen en la Tabla siguiente.__arriba

TABLA 2.1-3
Listado de Antedentes Instrumentales del Plan Metropolitano

Fuente: MIVI, MIPPE__

2.2 Área Metropolitana de Colón

El área metropolitana de la ciudad de Colón está constituida por siete de los catorce corregimientos del distrito del mismo nombre, con un área de 88,652 has. Uno de los más extensos, el corregimiento de Cristóbal (72,800 has.), se extiende a ambos lados del Canal y es una de las dos áreas en proceso de reversión a Panamá, cuyo desarrollo se contempla dentro del Plan General.
Como en el caso de Ancón para Panamá, esta área es de gran potencial para la expansión urbana del área metropolitana de Colón -potencial que viene siendo explotado a ritmo cada vez más acelerado, como se desprende del hecho de que en el último decenio, la tasa de crecimiento anual en Cristóbal ha sido de casi un 15% (ver Tabla 2.2-4). Otros corregimientos del distrito -Nueva Providencia, Buena Vista y San Juan, en particular- también presentan tasas de crecimiento relativamente altas (3.8% y más).

Por el contrario, la ciudad centro de esta área metropolitana, constituida por los corregimientos de Barrio Norte y Barrio Sur, ha visto decaer su población durante la última década, al punto de que la tasa de crecimiento anual entre 1980 y 1990 arroja un saldo negativo de 0.9%, reflejando el progresivo deterioro económico, físico y social que la ciudad de Colón viene experimentando en las últimas décadas.

TABLA 2.2-1
Superficie, Población y Crecimiento del Área Metropolitana de Colón, por Corregimiento, 1980-1990

Fuente: Dirección de Estadística y Censo
(1) Tasa de Crecimiento Anual
(2) Las cifras presentadas incluyen el corregimiento completo

Esta deplorable situación es, en algún grado, resultado de la dislocación intrínseca al proceso evolutivo urbano de la ciudad, el cual desmiente la posición estratégica de esta lengüeta de tierra a la entrada atlántica del Canal, de cara al Mar Caribe, a sólo 80 kms. de la capital, y equipada con cuatro puertos, una instalación aeroportuaria, acceso ferroviario y una zona de libre comercio, superada en el mundo solamente por Hong Kong.

La ciudad de Colón es de historia mucho más reciente que la de Panamá, pero no menos pintoresca. Fundado en 1852 como Navy Bay (y rebautizada Aspinwall antes de llegar a ser Colón en 1890), este asentamiento fue una de las consecuencias de la construcción del ferrocarril transístmico. Antes de ese evento, la ciudad descollante y puerto principal al Caribe había sido Portobelo, terminal contraparte -en la costa Atlántica- de la ciudad de Panamá. Sin embargo, con los años la primacía de Portobelo fue declinando, debido particularmente a la insalubridad, al clima y a los ataques de corsarios y piratas.

A mediados del siglo XIX, el ferrocarril se encontraba en plena construcción, aspirando a reemplazar al viejo Camino de Cruces en sus funciones de transportar carga y pasajeros de un extremo al otro de la ruta transoceánica. El plan original era mantener terminales en Panamá y Portobelo. No obstante, una ola de especulación con los precios de la tierra en Portobelo ocasionó la modificación de este esquema, debiendo buscarse otra localidad (menos costosa) para concluir la ruta ferrocarrilera en la costa atlántica.

Así, los norteamericanos escogieron las ciénagas de la Isla de Manzanillo y, utilizando como modelo el plano reticulado de la ciudad de Filadelfia (ver Figura 2.2-1), crearon Navy Bay para suplir las necesidades de las trabajadores ferrocarrileros, de los empleados de la compañía y de los viajeros en ruta a California. Es decir, en principio Colón surgió como un simple sitio de hospedaje, pero planificado con miras a convertirse en una ciudad dinámica y multifacética.

Durante los siguientes 30 años, Colón fue extendiéndose sobre tierras robadas al manglar, desarrollándose como centro urbano pese a las malsanas condiciones físicas que imperaban. En la década de 1880, particularmente, los franceses levantaron numerosos barrios residenciales para albergar a los trabajadores de la luego fracasada Compañía del Canal, empezando a consolidarse el carácter (y el aspecto) multicultural de la ciudad.

En 1885, tres sucesivos desastres ocasionaron la ruina casi total de Colón, impulsando olas de actividad urbanizadora. El primero fue la denominada "Revuelta de Prestán" (marzo de 1885), que, en manifestación de desafío contra el gobierno colombiano, destruyó la ciudad prendiendo fuego a sus edificios. Pocas edificaciones quedaron en pie, pero la reconstrucción se inició casi de inmediato.

Mientras este esfuerzo continuaba, en septiembre de ese mismo año un terremoto de relativa magnitud allanó el perfil de la ciudad, y abrió una grieta de unos 10 cms. de ancho a lo largo de 120 mts. de la Avenida del Frente, la principal de la ciudad. Para completar este ciclo de infortunio, ese diciembre una galerna arrasó con el litoral marino de la ciudad, destruyendo lo poco que quedaba en pie. Como resultado de estos eventos, la mayoría de los edificios históricos que aún existen en la Avenida del Frente datan de después de 1886, cuando Colón emprendió la tarea de reconstrucción por tercera vez en menos de un año.

FIGURA 2.2-1

Plano de la Ciudad de Filadelfia, 1682Fuente: Cities of Tomorrow, Peter Hall, 1989.

Sin embargo, no fue sino hasta después de la llegada del nuevo siglo -que trajo consigo la independencia de Panamá y la construcción del Canal por los norteamericanos- que el proceso de urbanización se aceleró, tanto en Colón como en Panamá. La colosal magnitud de las obras del canal estadounidense influyó de manera decisiva, aunque diferente, en el desarrollo urbano de ambas ciudades. Por un lado, las tareas de construcción atrajeron a cerca de 50,000 nuevas personas al área, en un período muy corto de tiempo; por el otro, la creación del enclave norteamericano de la Zona del Canal condicionó, irremediablemente a largo plazo, el patrón de desarrollo urbano de las ciudades principales, al dividir el territorio nacional en dos e impedir, en efecto, la natural conurbación de los diversos sectores que llegaron a constituirlas.

En el caso de Colón, el impacto del establecimiento de la Zona tuvo efectos acaso más devastadores en el desarrollo de la ciudad que en Panamá. Si bien es cierto que la construcción del Canal propulsó el crecimiento y conllevó grandes mejoras infraestructurales y de saneamiento, el proceso natural de urbanización resultó distorsionado casi de inmediato, al alcanzarse los límites de potencial expansión de la ciudad propiamente dicha, en la Zona del Canal.

Por este motivo, dicho proceso se vio obligado a desplazarse a tierra firme, saltando por sobre la franja de territorio vedado que constituía la Zona y creando nuevos asentamientos funcionalmente independientes, pero físicamente desarticulados de la ciudad, la cual se desarrolló a partir de entonces como una ciudad "enclave" -territorio panameño rodeado de tierras controladas por los norteamericanos.

Esta condición se acentúa por el hecho de que Colón estaba completamente desconectada de sus alrededores rurales y dependía, para el consumo local, de los productos traídos de la costa del Pacífico, en tanto que su base económica estaba supeditada a las funciones portuarias y de terminal del Canal. Al final de la Segunda Guerra Mundial, la Zona de Libre Comercio se estableció para combatir los efectos de la poco diversificada economía, pero sus beneficios no se hicieron sentir en la población general (ver Figura 2.2-2).

FIGURA 2.2-2
Plano de la Ciudad de Colón,
Delineación del Área Histórica (pre-1926)

Entre 1940 y 1960, la ciudad de Colón siguió creciendo lo suficiente como para necesitar área adicional de expansión, que la isla no ofrecía. El crecimiento entonces fue a ubicarse en los poblados de Cativá y Sabanitas, sobre la vía Transístmica, así como de Puerto Pilón, en el camino a Portobelo. Estos tres poblados se constituyeron, de este modo, en el área suburbana de Colón, pero su desarrollo fue muy gradual y desorganizado, al punto de que para 1960 la población combinada de los tres asentamientos sumaba menos de 5,000 habitantes, en tanto que en la ciudad misma, con un área de menos de 300 hectáreas, se hacinaban ya casi 60,000 personas.Fuente: Elaborado por el Consorcio con base en el informe del Diagnóstico Estratégico, Parte II, p. 4-634.

Pese a este evidente monocentrismo, en la década de 1950 a 1960, la mancha territorial del área metropolitana de Colón mostraba claramente tres componentes estructurales distintivos (ver Figura 2.2-3):

(a) la ciudad, que ocupaba la totalidad de la Isla de Manzanillo, con excepción de los terrenos de la Zona Libre que se había creado en 1948;
(b) el área suburbana dispersa, formada por los poblados de Cativá, Sabanitas y Puerto Pilón en los corregimientos correspondientes, y
(c) la Zona del Canal, que funcionaba como una ciudad planificada e independiente, pero con un crecimiento casi nulo.

FIGURA 2.2-3
Definición de la Estructura Urbana del Área Metropolitana de Colón,
Período Previo a la Reversión de Tierras del Canal

Entre 1960 y 1970, la población de la isla de Manzanillo llegó a alcanzar 67,695 personas, contra 11,353 habitantes, aún carentes de los servicios comunitarios elementales, en las áreas suburbanas. Sin embargo, este decenio trajo consigo la substitución del modelo económico nacional de importaciones por uno orientado hacia las actividades del sector terciario (particularmente comercio y servicios) y, como resultado de este cambio, recrudeció la dependencia del resto del país con respecto a la región urbana central, en especial a la ciudad de Panamá.

Fuente: Elaborado por el Consorcio

Hacia el final de la década se inicia un proceso de emigración desde Colón, en donde muy pronto se habían hecho sentir efectos negativos de la nueva estructura económica. La mancha urbana del área metropolitana de Colón crece apenas muy ligeramente en el sector suburbano y sólo la Zona Libre expande su área de influencia, en dirección del área (en aquel entonces por revertir) de France Field. La mayoría del proceso ocurre bajo la modalidad del sector informal, aunque más por agregaciones graduales que por invasiones masivas. La ocupación de la tierra bajo esa modalidad se da principalmente a lo largo del corredor transístmico. Las inversiones oficiales en vivienda en el área de Colón no ocurren sino hasta finales de los años 70, cuando el Ministerio de Vivienda emprende proyectos multifamiliares, de vivienda individual y vivienda mínima en Río Alejandro y Nuevo Colón (1978-1979).

Entre 1980 y 1990, la población del área metropolitana de Panamá casi alcanza el millón de personas. Por el contrario, la población de Colón desciende a medida que las condiciones de vida en la ciudad se deterioran progresivamente, al punto de que para 1991, aquella habrá disminuido a unos 57,000 habitantes.

Los serios problemas de infraestructura y de vivienda que aquejan a la ciudad se van haciendo más evidentes con el correr del tiempo, cada vez que grupos de pobladores deben ser desalojados con motivo de la inhabilitación (por razones de destrucción súbita o deterioro natural) de sus moradas. A la vez, este proceso resulta en una aceleración de la ocupación no planificada de las áreas ya revertidas del corregimiento de Cristóbal, bajo la manifestación de "invasiones" sobre el corredor entre Cativá y la isla misma.

Asimismo, la mancha urbana continúa extendiéndose en el área de Cativá, Sabanitas y Puerto Pilón, en dirección noreste hacia María Chiquita-Portobelo y sureste sobre la Vía Transístmica en dirección a Panamá, y produciendo gradualmente el empalme de estos asentamientos suburbanos. De este modo, y como resultado de la creciente migración intraurbana, la situación del área suburbana se consolida, reflejándose en un crecimiento poblacional, durante la década de 1980, de más del 350% y en una mejora significativa (aunque insuficiente) en la provisión de servicios.

Sin embargo, debido a la falta de fuentes de empleo en el sector, este se sigue considerando una "zona dormitorio", y sus habitantes laboran, en su mayoría, ya en la Zona Libre, los puertos o Colón centro, ya en la Refinería localizada en Bahía Las Minas, al norte de Cativá.

Con la reversión de las tierras de la antigua Zona del Canal, las propuestas de los Planes General y Metropolitano, las políticas económicas del Estado y las iniciativas privadas, se presenta una oportunidad sin precedentes para cambiar radicalmente el panorama del área metropolitana de Colón. Pese a esfuerzos previos, que se han traducido en estudios y propuestas tales como el Plan Maestro para la Isla de Manzanillo (MIVI 1992), el Marco Físico para el Desarrollo Urbano de la Ciudad de Colón (MIPPE 1979) o la Planificación de las Áreas Revertidas al Municipio de Colón (Instituto Brasileño de Administración Municipal 1987) la ciudad de Colón y su área de influencia han desempeñado por mucho tiempo un papel de cenicienta en el marco de las políticas estatales de desarrollo.

Hoy, un esfuerzo conjunto y sostenido del sector público y el privado puede ayudar a reestablecer la importancia de la ciudad como segunda en jerarquía del país, recuperar un patrimonio arquitectónico y cultural de primer orden (que incluye la antigua estación del ferrocarril, la antigua aduana, el Hotel Washington, el edificio Wilcox, entre otras joyas de diversa influencia arquitectónica), orientar un ordenamiento estructural más racional del área metropolitana, alcanzar un desarrollo sostenible de sus recursos naturales y turísticos y mejorar las condiciones de vida para todos los estratos de su comunidad. Pese al panorama desolador que las tendencias históricas de los últimos veinte años pueden sugerir, el potencial de Colón para resurgir de las cenizas es extraordinario.

Dimensión Ambiental

La alteración del entorno biofísico y socio-económico en la zona metropolitana se inició desde la época en que se asentaron poblaciones indígenas en el área. Los procesos de modificación ambiental se agudizaron durante la época de la conquista y colonización española. El istmo se convirtió en una zona de paso y de transporte de bienes hacia la Costa Pacífica. La destrucción y la tala del bosque en la época de la colonia española se efectuaron para establecer mercados y sitios de comercialización, así como sistemas de producción agropecuaria.

Nuevamente en la segunda mitad del siglo XIX, la alteración del medio ambiente se acentuó con la construcción de la línea del ferrocarril transístmico. Para el efecto se estableció un derecho de vía en cuya área de influencia se destruyeron ecosistemas de alta productividad, particularmente bosques primarios. En la Isla de Manzanillo, y en las zonas de Balboa, la construcción del ferrocarril indujo altreaciones a zonas costeras, y ecosistemas de manglar. La localización de campamentos para la construcción de la infraestructura ferrovial contribuyó a sustituir ecosistemas naturales por asentamientos humanos.

La mayor alteración al entorno biofísico del territorio panameño resultó de la construcción del Canal Interoceánico. La construcción del Canal la iniciaron contratistas franceses que, por razón de las deficiencias de índole administrativo y financiero, suspendieron las obras cuando el avance de la infraestructura contaba con características incipientes. La continuación de las obras de construcción del Canal, que retomó el ejército de los Estados Unidos, tuvo como sustento la destrucción de los humedales y ecosistemas que sustentaban la fauna y flora nativas. La desecación de los humedales, particularmente, se justificó por el afán de controlar los vectores de enfermedades como la malaria y la fiebre amarilla, entre otros.

La construcción del Canal, y la administración del mismo a cargo del ejército de los Estados Unidos, alteraron no sólo el entorno biofísico, sino también el entorno socio-cultural. La presencia del ejército foráneo en Panamá contribuyó a la degradación ambiental, incluyendo la disposición de residuos altamente peligroso como se hizo evidente en el caso de los botaderos de desechos militares en Emperador, Balboa, Piña y Sherman.

El crecimiento urbano del área metropolitana ha generado impactos ambientales significativos sobre el medio natural. Los asentamientos humanos han degradado los ecosistemas de manglar localizados en Panamá Viejo, Ciudad del Este, Juan Díaz y Tocumen. El desarrollo urbano desordenado ha degradado tanto los humedales como las lagunas localizadas en la zona de Juan Díaz. La construcción de barriadas en diferentes zonas del eje transístmico así como sobre la vías a Tocumen y la vía a La Chorrera, han contribuido a la contaminación de los ríos y quebradas localizados en la zona metropolitana. El aumento acelerado del transporte automotor incide sobre la contaminación atmosférica. La industrialización y el aumento de actividades comerciales contribuye a generar emisiones puntuales y no puntuales de contaminantes atmosféricos. Las fuentes fijas y fuentes móviles de contaminación también generan altos niveles de ruido. La construcción de infraestructura vial, energética, sanitaria y los desarrollos concomitantes de índole residencial, industrial, institucional y comercial, así como los avisos y en general las obras publicitarias, han generado una alta contaminación visual y la alteración del paisaje natural.

La calidad de vida en el área metropolitana se ha degradado en diversos sentidos durante la segunda parte del siglo XX. Los mayores impactos ambientales generados sobre el área urbana metropolitana los causó el ejército de los Estados Unidos durante la invasión de 1989 y 1990. La destrucción de grandes zonas de Panamá Viejo, Chorrillo, Tocumen y Tinajitas alteró de manera drástica la calidad de vida en las zonas afectadas. Esta alteración también se ha producido por el aumento en los niveles de contaminación ambiental y por el inadecuado manejo de los residuos.

El Estado ha emprendido acciones de control y protección ambiental que han puesto énfasis en la conservación de ecosistemas estratégicos para la sustentabilidad del Canal. El establecimiento de los parques Metropolitano, Soberanía, Camino de las Cruces se explica por las implicaciones del manejo de estas áreas sobre las condiciones hidraúlicas del Canal Interoceánico. Recientemente, el sesgo en la política de protección ambiental dirigida hacia la conservación de ecosistemas y recursos naturales se ha complementado con acciones dirigidas a establecer programas de gestión ambiental urbana. Por este cambio de enfoques en la política han resultado planes como el "Plan de Acción Nacional de Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible 1998-2002" o en el establecimiento de unidades organizacionales como la Unidad de Evaluación y Protección Ambiental (UNEPA) en el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE) dirigidos a iniciar y consolidar acciones de mejora continua de la calidad de vida de los panameños asentados en las zonas urbanas. El Plan de Desarrollo de las Áreas Metropolitana, que se presenta en este documento, tiene como objetivo contribuir a fortalecer la tendencia de enfoque de los esfuerzos de desarrollo hacia mejoras continuas en la calidad de vida de los ciudadanos panameños.

(INSERTAR MAPA DE EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA EXPANSIÓN URBANA)

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá